LombokPost - Dalam negara hukum yang berlandaskan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pengaturan mengenai mekanisme pengisian jabatan kepala pemerintahan daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari desain ketatanegaraan dan sistem demokrasi Indonesia.
Penentuan cara pemilihan kepala daerah tidak hanya berkaitan dengan aspek prosedural elektoral, melainkan menyentuh prinsip kedaulatan rakyat, hubungan antara lembaga eksekutif daerah dan lembaga perwakilan rakyat daerah, serta efektivitas dan stabilitas penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Oleh karena itu, perumusan norma mengenai pemilihan kepala daerah harus diletakkan dalam kerangka penafsiran konstitusional yang utuh, sistematis, dan berorientasi pada tujuan bernegara sebagaimana tercantum dalam Pembukaan UUD NRI 1945.
Berdasarkan ketentuan Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ditegaskan bahwa “Gubernur, Bupati, dan Wali Kota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.”
Rumusan norma konstitusional tersebut secara tegas tidak menentukan mekanisme teknis pemilihan kepala daerah harus dilakukan secara langsung oleh rakyat.
Ketiadaan frasa “dipilih langsung oleh rakyat” menunjukkan bahwa pembentuk konstitusi secara sadar tidak mengunci satu model pemilihan tertentu, melainkan memberikan ruang fleksibilitas konstitusional kepada pembentuk undang-undang untuk merumuskan sistem pemilihan kepala daerah yang dipandang paling sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan daerah dan dinamika perkembangan masyarakat di masing-masing daerah.
Penafsiran tersebut dipertegas oleh Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 97/PUU-XI/2013, khususnya dalam pertimbangan hukum angka [3.12.3], yang secara eksplisit menyatakan bahwa makna frasa “dipilih secara demokratis”, baik menurut original intent maupun dalam berbagai putusan Mahkamah sebelumnya, dapat dilakukan melalui pemilihan secara langsung oleh rakyat maupun melalui DPRD.
Mahkamah menjelaskan bahwa lahirnya frasa tersebut merupakan hasil kompromi konstitusional pada saat perubahan UUD 1945, karena adanya dua pandangan yang sama-sama memiliki legitimasi, yaitu pandangan yang menghendaki pemilihan kepala daerah dilakukan secara langsung oleh rakyat dan pandangan yang menghendaki pemilihan kepala daerah tidak dilakukan secara langsung oleh rakyat.
Oleh karena itu, penggunaan istilah “demokratis” dimaksudkan agar sistem pemilihan kepala daerah dapat disesuaikan dengan perkembangan masyarakat, tingkat kematangan demokrasi, serta kondisi objektif di setiap daerah.
Dalam pertimbangan yang sama, Mahkamah Konstitusi menegaskan bahwa pembentuk undang-undang memiliki kewenangan konstitusional untuk merumuskan sistem pemilihan kepala daerah yang dikehendaki oleh masyarakat, baik melalui mekanisme perwakilan oleh DPRD maupun melalui pemilihan langsung oleh rakyat. Mahkamah secara tegas menyatakan bahwa baik sistem pemilihan secara langsung (demokrasi langsung) maupun sistem pemilihan secara tidak langsung (demokrasi perwakilan) sama-sama termasuk dalam kategori sistem yang demokratis. Dengan demikian, pilihan atas mekanisme pemilihan kepala daerah merupakan kebijakan hukum terbuka (open legal policy) pembentuk undang-undang yang sah secara konstitusional.
Selanjutnya, Mahkamah Konstitusi juga menegaskan bahwa pemilihan kepala daerah tidak diatur dalam Pasal 22E ayat (2) UUD NRI 1945, melainkan secara khusus diatur dalam Pasal 18 UUD NRI 1945 yang berada dalam rezim pemerintahan daerah. Dalam pertimbangan hukum angka [3.12.4] Putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013, Mahkamah menyatakan bahwa pembentuk undang-undang memiliki ruang kebijakan untuk menentukan apakah pemilihan kepala daerah akan diperlakukan sebagai bagian dari pemilihan umum atau tidak, dan bahwa konstitusi tidak mewajibkan pemilihan kepala daerah dimasukkan ke dalam pengertian pemilihan umum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22E ayat (2) UUD NRI 1945. Dengan demikian, penempatan pemilihan kepala daerah dalam rezim pemerintahan daerah merupakan pilihan konstitusional yang sah.
Adapun Putusan MK Nomor 55/PUU-XVII/2019 dan Putusan MK Nomor 85/PUU- XX/2022 tidak dapat dipahami sebagai menegasikan doktrin konstitusional tersebut. Dalam kedua putusan tersebut, Mahkamah memang menyatakan bahwa pemilihan kepala daerah merupakan pemilihan umum, namun penegasan tersebut diberikan secara kontekstual dalam hal pemilihan kepala daerah dilaksanakan secara langsung oleh rakyat. Mahkamah secara eksplisit menyatakan bahwa pada prinsipnya pilkada tidak termasuk pemilihan umum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22E (2) UUD NRI 1945, namun ketika pilkada dilaksanakan secara langsung, maka secara materiel pilkada memiliki karakteristik pemilihan umum. Dengan demikian, Mahkamah membedakan secara tegas antara kedudukan pilkada secara normatif-konstitusional dan karakter pilkada secara materiel-prosedural.
Pembedaan tersebut menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi secara konsisten berpendirian bahwa pilkada menjadi pemilihan umum bukan karena objek jabatannya, melainkan karena mekanisme langsung yang digunakan. Konsekuensinya, apabila pembentuk undang-undang memilih mekanisme pemilihan kepala daerah melalui DPRD, maka pilkada tersebut tidak dapat dikualifikasikan sebagai pemilihan umum baik secara normatif maupun secara materiel, dan sepenuhnya berada dalam rezim Pasal 18 UUD NRI 1945 sebagaimana ditegaskan dalam Putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013.
Dalam konteks tersebut, pemilihan kepala daerah melalui DPRD tetap memenuhi prinsip demokrasi karena DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum yang langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil sebagaimana diatur dalam Pasal 22E ayat (1) UUD NKRI 1945. Ketika DPRD menjalankan kewenangan memilih kepala daerah, yang bekerja bukanlah kehendak elite semata, melainkan mandat rakyat yang telah diberikan melalui mekanisme pemilihan umum. Oleh karena itu, pemilihan kepala daerah melalui DPRD merupakan perwujudan demokrasi perwakilan (indirect democracy) yang sah dan konstitusional.
Terkait dengan Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024, perlu ditegaskan bahwa putusan tersebut tidak mengatur dan tidak mengubah mekanisme pemilihan kepala daerah, baik secara langsung maupun melalui DPRD. Putusan tersebut semata-mata mengatur desain dan penjadwalan pemilu nasional dan pemilu lokal, sehingga tidak menegasikan doktrin konstitusional mengenai pemilihan kepala daerah sebagaimana telah ditegaskan dalam Putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013. Oleh karena itu, Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024 tidak bertolak belakang, melainkan konsisten secara sistematis dengan pandangan bahwa pemilihan kepala daerah berada dalam rezim Pasal 18 UUD NRI 1945 dan mekanismenya merupakan kebijakan hukum terbuka (open legal policy) pembentuk undang-undang.
Dari perspektif filsafat hukum Pancasila, pemilihan kepala daerah melalui DPRD memiliki landasan normatif yang kuat, khususnya sejalan dengan Sila Keempat Pancasila yang menegaskan prinsip “Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan.” Demokrasi Pancasila tidak menempatkan pemungutan suara langsung sebagai satu-satunya ukuran demokrasi, melainkan menekankan musyawarah, kebijaksanaan, dan tanggung jawab perwakilan rakyat. Selain itu, mekanisme perwakilan juga selaras dengan Sila Ketiga dalam menjaga persatuan dan stabilitas daerah serta Sila Kelima dalam mewujudkan pemerintahan daerah yang efektif dan berkeadilan sosial.
Dengan demikian, berdasarkan Pasal 18 ayat (4) dan Pasal 22E UUD NRI 1945, pertimbangan hukum Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 97/PUU-XI/2013, konsistensinya dengan Putusan MK Nomor 55/PUU-XVII/2019, Putusan MK Nomor 85/PUU- XX/2022, serta Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024, dan ditinjau dari nilai-nilai filsafat hukum Pancasila, dapat disimpulkan bahwa pemilihan kepala daerah melalui DPRD merupakan mekanisme yang konstitusional, sah, dan legitimate. Sepanjang diatur dengan undang-undang serta dilaksanakan secara demokratis, transparan, dan akuntabel, mekanisme tersebut tidak bertentangan dengan UUD NRI 1945, melainkan merupakan perwujudan kebijakan hukum terbuka yang dijamin oleh konstitusi dan sejalan dengan jati diri demokrasi Indonesia. (*)
Editor : Kimda Farida